საქართველოში თანამდებობის პირების ნახევარი დეკლარაციას არაკეთილსინდისიერად ავსებს

2021 წელს საჯარო სამსახურის ბიურომ 296 თანამდებობის პირის ქონებრივი დეკლარაცია შეამოწმა, რის შედეგადაც დადგინდა, რომ საქართველოში სულ მცირე ყოველი მეორე (56%) თანამდებობის პირი დეკლარაციას არაკეთილსინდისიერადავსებს.^[1] გარდა ამისა, მეოთხე წელია პროკურატურაში წელიწადში მხოლოდ 1 დეკლარაცია იგზავნება გამოძიების დასაწყებად, მაშინ, როცა, ბოლო წლების განმავლობაში, არასამთავრობო ორგანიზაციებისა და გამომძიებელ ჟურნალისტთა მიერ გამოვლენილია თანამდებობრივი შეუთავსებლობის, ინტერესთა კონფლიქტისა და კორუფციის, მათ შორის უკანონო გამდიდრების, ათეულობით სავარაუდო შემთხვევა.

2020 წელთან შედარებით დარღვევებით შევსებული დეკლარაციების რაოდენობამ 5%-ით იკლო, თუმცა ეს მაჩვენებელი მაინც მაღალი – 56% რჩება. მეტიც, ბოლო სამი წლის სტატისტიკა ნათლად აჩვენებს, რომ ამ მიმართულებით არსებითი გაუმჯობესება არ არის, მით უფრო მაშინ, როცა თანამდებობის პირებს 2018^[2] და 2019^[3] წლებში რამდენიმე მიმართულებით შეუმსუბუქდათ დეკლარირების ვალდებულება.

2021 წელს დეკლარაციას არაკეთილსინდისიერად ყველაზე ხშირად სახელმწიფო საწარმოთა და არაკომერციულ ორგანიზაციათა ხელმძღვანელები ავსებდნენ (67%), ხოლო, სხვებთან შედარებით, ყველაზე კეთილსინდისიერად – პარლამენტის წევრები (42%). დეკლარაციას უმეტესად დარღვევით ავსებენ მუნიციპალიტეტების თანამდებობის პირები (66%) და საიდუმლო თანამდებობის პირები^[4] (64%):

არაკეთილსინდისიერად შევსებული დეკლარაციების უმეტესობაში თანამდებობის პირებს რამდენიმე ტიპის დარღვევა ერთდროულად უფიქსირდებათ. 2021 წელს დაჯარიმებულთა უმეტესობას (63%) სამი ან მეტი ტიპის დარღვევაუფიქსირდება, რაც ნიშნავს იმას, რომ დეკლარაციებში მოცემული ინფორმაციის მნიშვნელოვანი ნაწილი არაზუსტი ან/და არასრულია. ეს კი, თავის მხრივ, აკნინებს ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარირების, როგორც ანტიკორუფციული მექანიზმის, მნიშვნელობას.

ცალკე აღნიშვნის ღირსია შემდეგი 3 თანამდებობის პირი, რომლებსაც 2021 წლის მონიტორინგის ანგარიშის მიხედვით, განსაკუთრებით დიდი რაოდენობით დარღვევები დაუფიქსირდათ:

• ანა დევსურაშვილი – საქართველოს თავდაცვის სამინისტრო, განათლების პოლიტიკისა და პროფესიული განვითარების სამმართველოს უფროსი – 8 დარღვევა;^[5]
• ავთანდილ ენუქიძე – საქართველოს პარლამენტის წევრი – 7 დარღვევა;^[6]
• ნინო კარიაული – მთაწმინდის რაიონის გამგეობა, იურიდიული განყოფილების უფროსი – 7 დარღვევა.^[7]

რაც შეეხება დარღვევის კატეგორიებს, 2021 წელს ყველაზე ხშირად დეკლარანტებმა ოჯახის წევრებთან დაკავშირებული მონაცემები დამალეს ან არასწორად მიუთითეს: მათ შორის ოჯახის წევრ(ებ)ის შემოსავლები, უძრავი ქონება, საბანკო ანგარიშები, ხელშეკრულებები და მათგან მიღებულ მატერიალური სარგებელი.

საყურადღებოა, რომ ოჯახის წევრ(ებ)ის მონაცემების ასახვასთან დაკავშირებული დარღვევების რაოდენობა ბოლო 3 წელია იზრდება (63% – 2019 წელს და 76% – 2021 წელს). მეტიც, 2019 წელთან შედარებით, 2021 წელს დარღვევების 7 კატეგორიიდან 6-ში გაუარესებული მაჩვენებელია.

თანამდებობის პირების მიერ დეკლარაციების წარდგენისას ინფორმაციის ასე მასშტაბურად დამალვა ან არასრულად წარდგენა – გარდა იმისა, რომ კანონის პირდაპირი დარღვევაა და მიანიშნებს კორუფციულ რისკებზე – ხელს უშლის სამოქალაქო საზოგადოებისა და მედიის მხრიდან გარე მონიტორინგის განხორციელებას.

გარე მონიტორინგს ისიც უშლის ხელს, რომ ამ ეტაპზე არ ქვეყნდება ინფორმაცია, თუ რა სიმძიმის/მასშტაბის დარღვევა გამოავლინა დეკლარაციების მონიტორინგმა. მაგალითად, თუ ერთმა თანამდებობის პირმა მრავალმილიონიანი უძრავი ქონება არ დაადეკლარირა, ხოლო მეორემ – ავტოფარეხი, მონიტორინგის ანგარიშიდან ამ განსხვავებას ვერ დავინახავთ.

არ მოწმდება ინტერესთა შეუთავსებლობა და კორუფციული დარღვევები

პრაქტიკა ცხადყოფს, რომ საქართველოში დეკლარაციების მონიტორინგის მექანიზმი არ ემსახურება ინტერესთაშეუთავსებლობისა და კორუფციულ სამართალდარღვევათა გამოვლენას და პრევენციას.

საჯარო სამსახურის ბიუროს ანგარიშების მიხედვით, მონიტორინგი კანონით განსაზღვრული ორი ძირითადი მიზნიდან^[8] მხოლოდ ერთს – დეკლარირებული მონაცემების სისრულისა და სისწორის შემოწმებას ემსახურება. ბიუროს ანგარიშებში არაფერია ნათქვამი მეორე მიზნის – ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციულ სამართალდარღვევათა გამოვლენა და პრევენცია – შესრულებაზე.

მაგალითისთვის, ბიუროს ანგარიშებში არაფერია ნათქვამი თანამდებობრივი შეუთავსებლობის, ინტერესთაშეუთავსებლობის ან/და დაუსაბუთებელი ქონების გამოვლენილი შემთხვევების შესახებ.

თუმცა, ამავე დროს, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ მიერ საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნის განცხადებაზე ბიუროს საპასუხო წერილში აღნიშნულია, რომ დეკლარაციების მონიტორინგის ფარგლებში, 2017-2020 წლებში ბიურომ გამოავლინა თანამდებობრივი და ინტერესთა შეუთავსებლობის ფაქტები, კერძოდ:

ის, რომ ბიურომ მონიტორინგის ფარგლებში გამოავლინა თანამდებობრივი და ინტერესთა შეუთავსებლობის ფაქტები და ისინი არ ასახა მონიტორინგის შედეგების ანგარიშებში ბადებს კითხვას, განზრახ ხომ არ ერიდება ბიურო მის მიერ გამოვლენილი კორუფციული შინაარსის დარღვევების შესახებ ინფორმაციის გასაჯაროებას. ამ ეჭვს ამყარებს ისიც, რომ ბიურო არც იმ თანამდებობის პირების ვინაობას ამჟღავნებს, ვისი დეკლარაციებიც პროკურატურაში იგზავნება.

კიდევ ერთი გარემოება, რაც ადასტურებს დეკლარაციების მონიტორინგის სისუსტეს კორუფციასთან ბრძოლის მხრივ, არის სამართალდამცავ უწყებებთან გადაგზავნილი შემთხვევების მცირე რაოდენობა – 5 წლიანი მონიტორინგის შედეგადპროკურატურაში მხოლოდ 11 დეკლარაცია გაიგზავნა, მაშინ როცა ბოლო წლების განმავლობაში, ადგილობრივი არასამთავრობო ორგანიზაციებისა და ჟურნალისტების მიერ გამოვლენილია თანამდებობრივი შეუთავსებლობის, ინტერესთა კონფლიქტისა და კორუფციის, მათ შორის უკანონო გამდიდრების, ათეულობით სავარაუდო შემთხვევა.^[9] საგანგაშოა, რომ 2021 წლის დეკემბრის მონაცემებით,[10] 2017-2020 წლებში პროკურატურაში  გადაგზავნილი 10 შემთხვევიდან, გამოძიება შეწყდა 2017 წელს მიღებულ 3 დეკლარაციაზე დარღვევის არ არსებობის გამო, ხოლო დანარჩენ დეკლარაციებთან დაკავშირებით გამოძიება ჯერ კიდევ მიმდინარეობს.

პროკურატურაში გაგზავნილ დეკლარაციათა რაოდენობა საკმაოდ დაბალია, თუ გავითვალისწინებთ წლების განმავლობაში დაჯარიმებულ დეკლარანტთა რაოდენობას – 2017 წლის შემდეგ 1924 შემოწმებული თანამდებობის პირიდან 1128 (59%) დაჯარიმდა. პროკურატურაში გაგზავნილი საქმეების ნაკლებობის ერთ-ერთი მიზეზი, გარდა კორუფციული დარღვევების გამოვლენის პოლიტიკური ნების არ არსებობისა, შესაძლოა იყოს ის, რომ ბიურო ზედმეტად დისკრეციულად წყვეტს, რომელი დარღვევა არის გამოწვეული „ტექნიკური ან გამოთვლის დროს დაშვებული შეცდომით“,^[11] რაც დარღვევის მქონე დეკლარაციის პროკურატურაში არ გაგზავნის საფუძველია.

ამის კარგი ილუსტრაციაა ის ფაქტი, რომ 2021 წლის მონიტორინგის ანგარიშში, დარღვევების ტიპების აღწერისას, ვკითხულობთ, რომ „უარყოფითად შეფასებული დეკლარაციებიდან 44%-ს დარღვევა ჰქონდა უძრავი ქონების ნაწილში, სადაც გამორჩენილიიყო უძრავი ქონება…“.^[12] გაუგებარია, როგორ ადგენს ბიურო, რომ თანამდებობის პირს უბრალოდ „გამორჩა“ დეკლარაციაში უძრავი ქონების მითითება და არ ცდილობდა, მაგალითად, მის დამალვას.

დეკლარაციების მონიტორინგისას საჯარო სამსახურის ბიუროს პირდაპირი ტექნიკური წვდომა გააჩნია სხვადასხვა სამთავრობო მონაცემთა ბაზებთან (მაგალითად, უძრავი ქონების და ბიზნეს რეესტრები), რაც მონიტორინგს უფრო ეფექტიანს ხდის. თუმცა, მონაცემთა ბაზებთან პირდაპირი წვდომის სრული პოტენციალის გამოყენება, დღეის მდგომარეობით, არ ხდება.

მოწმდება დეკლარაციების კანონით განსაზღვრული რაოდენობის ნახევარი

კანონით გათვალისწინებულია, რომ ყოველ წელს უნდა შემოწმდეს დეკლარაციების სრული რაოდენობის 10%, საიდანაც 5% შეირჩევა შემთხვევითი შერჩევის პრინციპით, ხოლო დანარჩენი 5% – დამოუკიდებელი კომისიის მიერ, რომელიც ყოველწლიურად ღია კონკურსის შედეგად კომპლექტდება სამოქალაქო საზოგადოების 3 წარმომადგენლითა და კორუფციის 2 მკვლევრით.

თუ კომისია ვერ დაკომპლექტდა, და ეს ბოლო 5 წელში 4-ჯერ ვერ მოხერხდა, მაშინ მოწმდება დეკლარაციების მხოლოდ 5%, ანუ ნახევარი. მაგალითად, 2022 წლის კომისიის კონკურსი ჩავარდა, რადგან, სამოქალაქო საზოგადოებიდან მსურველების არსებობის მიუხედავად, მასში არ მიიღო მონაწილეობა არცერთმა მკვლევარმა.^[13]

დეკლარაციების შესამოწმებლად შერჩევის კიდევ ერთი საფუძველი ბიუროსთვის დასაბუთებული მიმართვაა. საყურადღებოა, რომ 2021 წელს განცხადების საფუძველზე შემოწმებული თანამდებობის პირების 81%-ში დარღვევა დაფიქსირდა. ეს შედეგი ნიშნავს იმას, რომ დეკლარაციების მონიტორინგით დაკავებულ სამოქალაქო საზოგადოებისა და მედიის წარმომადგენლებს მაღალი სიზუსტით შეუძლიათ სარისკო დეკლარაციების გამოვლენა. შესაბამისად, საჯარო სამსახურის ბიურომ უკეთ უნდა გამოიყენოს ეს რესურსი და მონიტორინგი დაიწყოს, მაგალითად, მედიაში გავრცელებული ინფორმაციის საფუძველზეც.

რეკომენდაციები

„საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველომ“ წლებია საქართველოს მთავრობას, მათ შორის სსიპ საჯარო სამსახურის ბიუროს მიუთითებს ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების არსებული მექანიზმის ნაკლოვანებებზე და მათი აღმოფხვრის გზებს სთავაზობს.

თანამდებობის პირთა ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარირებისა და დეკლარაციების მონიტორინგის სისტემის გაუმჯობესებისთვის აუცილებელია შემდეგი ნაბიჯების გადადგმა:

1. საჯარო სამსახურის ბიურომ ქონებრივი დეკლარაციების მონიტორინგისას უნდა გააძლიეროს ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციულ სამართალდარღვევათა გამოვლენის კომპონენტი და სრულად გაასაჯაროოს ამგვარი მონიტორინგის შედეგად გამოვლენილი დარღვევების შესახებ ინფორმაცია;
2. ბიურომ უნდა დაიწყოს სრული ინფორმაციის გასაჯაროება, თუ რომელი თანამდებობის პირების დეკლარაციები გადაეგზავნა პროკურატურას, ასევე, ვის მიმართ დადგინდა შეუთავსებლობის ფაქტები, კონკრეტულად რა ტიპის დარღვევას ჰქონდა ადგილი და რა რეაგირება მოჰყვა მათ ბიუროს მხრიდან;
3. მინიმუმამდე უნდა დავიდეს მონიტორინგისთვის დეკლარაციების შემრჩევი კომისიის ვერ შექმნის ალბათობა. ამისათვის, აუცილებელია, კომისიის წევრ პოტენციურ კანდიდატთა წრის გაზრდა, უფრო კონკრეტულად კი, მკვლევრებთან ერთად კონკურსში მონაწილეობის მიღება საგამოძიებო ჟურნალისტებსაც უნდა შეეძლოთ.
4. დამოუკიდებელი კომისიის ვერ დაკომპლექტების შემთხვევაში, უნდა მოხდეს მის მიერ შესარჩევი 5%-იანი კვოტის ათვისება, მაგალითად, სახელმწიფო-პოლიტიკური და განსაკუთრებული კორუფციული რისკის მქონე თანამდებობის პირების მონიტორინგისთვის;
5. გაფართოვდეს დეკლარანტთა წრე და მოიცვას ყველა დონის პროკურორი, ანტიკორუფციულ საქმეთა გამომძიებლები და სახელმწიფო-პოლიტიკური თანამდებობის პირთა მრჩევლები;
6. გაიზარდოს დასადეკლარირებელი ინფორმაციის სიზუსტე და რაოდენობა, მაგალითად: ბენეფიციარული მესაკუთრეობა, არა-ანაზღაურებადი საქმიანობა და ონლაინ-აქტივები (კრიპტოვალუტა);
7. გასაჯაროვდეს თანამდებობაზე დანიშვნამდე და გათავისუფლების შემდეგ გაწეული ანაზღაურებადი საქმიანობის შესახებ ინფორმაცია;
8. დეკლარაციების მონიტორინგი დაიწყოს მედიაში გავრცელებული ინფორმაციის საფუძველზეც;
9. დაინერგოს რისკებზე-დაფუძნებული ავტომატური შერჩევის (Red Flag analysis) მექანიზმი, რომელიც დეკლარანტებს მათი თანამდებობის ან/და ფუნქციების გათვალისწინებით რისკ-კატეგორიებად დააჯგუფებს და დარღვევის არსებობის მაღალი ალბათობის საფუძველზე გადაარჩევს;
10. საჯარო სამსახურის ბიურომ ასევე უნდა შეიმუშაოს რისკებზე დაფუძნებული ავტომატური შეტყობინების მექანიზმი – მაგალითად, სისტემამ გააწითლოს ყველა ის თანამდებობის პირი, რომელიც, ბიზნეს რეესტრის მიხედვით, იკავებს ხელმძღვანელის პოზიციას რომელიმე საწარმოში (თანამდებობრივი შეუთავსებლობა).
11. ინფორმაცია, რომელიც სხვადასხვა სამთავრობო ბაზებში თანამდებობის პირის შესახებ ინახება (მაგალითად, ბიზნესის და უძრავი ქონების რეესტრი), ავტომატურად უნდა აისახებოდეს დეკლარაციის ფორმაში, რათა, ერთი მხრივ, შემცირდეს დეკლარანტის მიერ შეცდომების დაშვების ალბათობა, ხოლო მეორე მხრივ, დაიზოგოს ამ ინფორმაციის გადამოწმებაზე დახარჯული რესურსი და მეტი დრო დაეთმოს უფრო კომპლექსური (მაგ, კორუფციული) დარღვევების გამოვლენას.
12. დეკლარაციები გამოქვეყნდეს დამუშავებად (ღია მონაცემთა) ფორმატში;
13. დეკლარაციების მონიტორინგის ანგარიშში შეძლებისდაგვარად დეტალურად უნდა იყოს აღწერილი გამოვლენილი დარღვევების შინაარსი თითოეული თანამდებობის პირის შემთხვევაში; ასევე, უნდა მოხდეს აღმოჩენილი დარღვევების ჩასწორება, რათა საჯაროდ ხელმისაწვდომ დეკლარაციებში სანდო ინფორმაცია იყოს ასახული.